El pasado verano, con la perspectiva de un calendario político que anunciaba elecciones generales a finales de año y cuando se sugería en todos los sondeos el protagonismo de cuatro partidos, el Real Instituto Elcano decidió interrogar a esas fuerzas políticas con un cuestionario sobre los grandes temas de política internacional y europea. La veintena de preguntas que allí se contenía, y que se van desgranando aquí una a una, pretende ofrecer al lector una panorámica más o menos completa, pero no excesivamente detallada, de las grandes prioridades de los partidos españoles en la agenda exterior. Además, y considerando que cualquier combinación de gobierno pasará por ellos, este trabajo también sirve para determinar hasta qué punto puede esperarse continuidad o cambio y acuerdos o disenso en el ámbito de las relaciones externas de España durante la XI Legislatura, que dará comienzo en enero de 2016 y que en principio tiene como horizonte temporal final el referente redondo de 2020.
La primera gran conclusión apunta a un importante grado de confluencia. La lectura de conjunto de los cuatro cuestionarios muestra que –si bien con diferencias de matiz, intensidad o enfoque- los partidos presentan un modo similar de entender las líneas generales de la política exterior de España. Ciertamente hay un intento de los “nuevos” partidos (Ciudadanos y Podemos) de ofrecer innovaciones frente al contenido tradicional que sigue caracterizando el discurso de los “viejos” (PP y PSOE). Así, y a pesar de las diferencias ideológicas que les separan, cada una de estas parejas reproduce casi de forma idéntica su respuesta a la pregunta referida a las tres grandes prioridades para los próximos cuatro años. En efecto. Mariano Rajoy y Pedro Sánchez, que firman respectivamente los cuestionarios popular y socialista, apuntan al entorno inmediato (UE), el resto de regiones estratégicas (Mediterráneo, América) y a los objetivos multilaterales. Por su parte, Podemos y Ciudadanos sorprenden apuntando a ámbitos procedimentales como la mejora de la toma de decisiones, la transparencia o la rendición de cuentas y anteponiendo temáticas novedosas (democracia, desarrollo, ciudadanía, talento español) sobre el clásico enunciado geográfico.
En todo caso, y aunque las formulaciones con que se expresan algunas posiciones puedan ser entendidas a veces como divergentes, existe, con carácter general, un hilo conductor que creemos podría y debería favorecer el diálogo político y servir de base para alcanzar un importante grado de consenso a lo largo de la próxima Legislatura. Disposición al consenso que se traduce en algunos aspectos concretos donde ya existe amplio acuerdo, como la necesaria buena relación con Marruecos, o la importancia concedida a la lengua y la cultura en español, pero también en ámbitos donde las posturas están a priori más alejadas. Así, y pese a las críticas de los tres partidos de oposición hacia la actual orientación de la diplomacia española, todos coinciden en considerar que existe potencial para un mayor peso y proyección de España en el mundo, que la “Estrategia país” puede ser una buena iniciativa de diplomacia pública, y que los ejercicios estratégicos en los grandes ámbitos de la acción exterior y la seguridad son positivos. También es de destacar el común enfoque multilateralista, en principio bajo mandato de Naciones Unidas y sometido a control parlamentario, que todos dan a la siempre controvertida cuestión de las misiones militares en el exterior.
En resumen, existe un alto grado de confluencia a la hora de identificar los elementos de lo que podría ser el consenso en política exterior. Y, junto a las referencias a las áreas prioritarias de la política exterior española, hay una amplia y novedosa coincidencia en la necesidad de construir un “consenso social” que fortalezca el consenso político en torno a la política exterior de España.
Obviamente, las diferencias se hacen más patentes a la hora de juzgar, sea por el partido del Gobierno o por los de la oposición, la política exterior actual: más complaciente la primera, más críticas las segundas. Al margen de valoraciones negativas genéricas –del tipo pérdida de influencia-, los aspectos específicos donde la disidencia se muestra más explícita con la gestión realizada desde 2011 son los relativos a cómo se ha abordado la dependencia energética, los recortes en cooperación al desarrollo, el enfoque dado a la “Marca España” y la falta de acuerdos al aprobar la Ley de Acción Exterior (cuestiones todas criticadas por los tres partidos de oposición). Podemos, además, muestra una cara más crítica y sus dardos alcanzan otros ámbitos de la política de seguridad (en especial, la revisión del convenio de defensa con EEUU), la negociación del TTIP y su acusación del abandono que sufre el Sáhara Occidental.
En cambio, hay también algunos aspectos en los que las coincidencias son especialmente destacables: por ejemplo, en la vocación europeísta y la apuesta por una mayor integración política europea, aunque no todos los partidos se definen expresamente por un modelo federal para Europa. Con todo, y teniendo en cuenta los vientos euroescépticos que corren en casi todos los Estados miembros o el mismo deterioro que ha sufrido la confianza que tienen los españoles hacia la UE durante la crisis de deuda y las políticas de austeridad, llama la atención que todos se esfuercen en mostrarse partidarios del proyecto europeo y que Podemos subraye incluso que es un “mito” la acusación de que el partido, miembros y simpatizantes son contrarios al mismo.
No menos destacable es la atención y el grado de elaboración de algunas de las respuestas a la pregunta relativa a la política energética de España. Además de las referencias al mix energético de España y la apuesta por un cambio de modelo, o las cuestiones relativas al cambio climático, aparecen nuevos enfoques y propuestas que sitúan la política energética como variable estratégica relevante de nuestra política exterior y del posicionamiento geopolítico de España. Es también ahí donde se percibe más claramente que, como apunta Mariano Rajoy en la primera pregunta, las fronteras entre la política exterior y la interior están hoy muy difuminadas.
Hemos encontrado, en cambio, pocas aportaciones novedosas en las respuestas referidas a la relación de España con América Latina y a la renovación de la comunidad iberoamericana. Sin que aparezcan discrepancias significativas de fondo, sí creemos que los partidos hacen un acercamiento demasiado difuso y que resultaría necesario –e incluso urgente- un ejercicio de reflexión y puesta en común que incorpore las dinámicas, algunas de gran calado, que se están produciendo en la región y siente las bases para una estrategia sólida y coherente de España hacia América Latina en su conjunto y, en particular, hacia los países de habla española. También en esa dirección, en las respuestas se abre paso la necesidad de abordar un nuevo modelo de acción cultural, dimensión esencial de la política exterior y de nuestra diplomacia pública, en donde el Instituto Cervantes, extendiendo su presencia a los países de habla hispana, asumiría una misión ampliada y reforzada.
Entre las carencias más destacadas (aunque deba reconocerse que influye la redacción del cuestionario al sesgar las respuestas hacia determinadas temáticas) sorprende la escasa atención prestada al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas del que España es ahora mismo miembro no permanente y, en general, las casi inexistentes menciones a la gobernanza multilateral o la responsabilidad que puede asumir España en el G20 y otros foros globales (derechos humanos, clima, migraciones, igualdad de género y terrorismo). Y es verdad que los cuestionarios se completaron antes de los atentados de París pero apenas hay menciones sueltas al radicalismo yihadista del Daesh ni en general a la guerra de Siria. Tampoco la crisis de refugiados parece tener para los partidos españoles el relieve que se le ha dado por los actores políticos en otros países europeos. Finalmente, otra carencia en las respuestas, salvo tal vez en el caso de Ciudadanos, es que no se menciona la internacionalización del sistema educativo, científico y tecnológico español o las nuevas oportunidades exteriores para un país que vislumbra la recuperación económica.
La parte relativa a organización, procedimiento y recursos oscila entre la satisfacción por parte del Gobierno hacia el modelo actual (una vez aprobadas las reformas de la Legislatura recién terminada) y la demanda de mayor peso para el presidente, y el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, que reclama tanto Pedro Sánchez como el cuestionario de Ciudadanos. El primero también aprovecha para reivindicar el papel de las Comunidades Autónomas, mientras el segundo critica la politización del Servicio Exterior. Podemos, por su parte, concede gran importancia a la creación de una Oficina de Derechos Humanos en el ámbito de Presidencia del Gobierno y un Consejo Ciudadano para la Política Exterior. La escasez de dinero sólo se lamenta en la parte de cooperación al desarrollo pero nadie reivindica más gasto en defensa o en acción diplomática.
Con este panorama, la cuestión sobre lo que se puede esperar de la acción exterior y europea de España en 2015-2019 –y que indudablemente puede suscitar curiosidad ante las elecciones- tiene una contestación tranquilizadora: continuidad y dependencia de la agenda interior. Tras años de graves dificultades, que no desaparecerán rápidamente, parece que se instala entre los partidos (incluso entre los “nuevos” que impugnan los males del bipartidismo) cierto clima de expectativas algo mejores sobre el lugar que puede jugar España en el mundo e incluso sobre algunas transformaciones positivas del contexto internacional que pueden ayudar (Túnez, Colombia y Cuba). Por supuesto, también se reconocen los conflictos (destacando Ucrania y el eterno Oriente Medio), e inquietantes retos multilaterales (pandemias, cambio climático, radicalización, pobreza y desigualdad). Por su parte, el proyecto europeo, que los cuatro partidos quieren que hable con voz propia en el mundo, se somete a graves desafíos y carencias que lastran su efectividad.
Antes de concluir, y aun con el buen sabor de boca que dejan unos cuestionarios correctos, parece necesario hacer una consideración postrera que va dedicada al escaso relieve político que los cuatro partidos parecen atribuir a los temas internacionales en la parte central de sus programas. Aunque ese perfil bajo puede ayudar a conseguir grandes acuerdos –pues la ideologización de la acción exterior propicia las divergencias como ya ocurriera por ejemplo a principios de los 80 a cuenta de la OTAN o en 2003-2004 por la Guerra de Irak-, lo cierto es que se echa de menos mucho mayor calado político en este apartado. De hecho, parece difícil que ni uno solo de los contenidos expresados en este cuestionario o en los subsiguientes apartados de asuntos exteriores en los programas electorales sea capaz de articular alguno de los grandes mensajes de los partidos en campaña electoral. Está claro que ésta girará sobre temas internos (recuperación económica, austeridad y desigualdad, lucha contra la corrupción, desafío soberanista en Cataluña, reformas constitucionales, etc.) y es posible que el votante sólo se decida por uno u otro partido en base a valoraciones estrictas de política nacional.
No obstante, resulta interesante cerrar este análisis recordando lo sucedido hace pocas semanas en otras elecciones generales celebradas en un país con peso mundial similar al nuestro: Canadá, que ocupa el 9º puesto en el Índice Elcano de Presencia Global y está por tanto a poca distancia de España (11º lugar) en cuanto a proyección exterior. Pues bien, el país norteamericano que también se enfrenta a retos domésticos importantes de tipo económico e institucional, dedicó un debate monográfico de los candidatos a primer ministro a la política exterior y muchos analistas concuerdan en decir que aquella fue la prueba de fuego que catapultó al hoy jefe de gobierno Justin Trudeau a liderar los sondeos. Un desarrollo así sería tristemente impensable en la España de hoy que ignora su estatus de potencia media. Ni los actuales líderes políticos españoles ni sus votantes parecen darse cuenta de los privilegios y responsabilidades que otorga esa condición. Resulta comprensible negar la realidad cuando es desagradable pero lo es mucho menos si se trata de minusvalorar o despreciar una situación de gran potencial. Y al final, sin creer en la posición y el papel internacional relevantes que tiene o podría tener España, difícilmente se puede creer en el proyecto mismo de país. Con todo, y por mucho que éste se niegue a sí mismo su peso internacional, éste existe y desde aquí nos gustaría concluir que… eppur si muove.
